מאת:נעם גרינברג, מרכז המידע והמחקר של כנסת ישראל
מבוא
הסקירה של הכנסת נערכה לבקשת חבר הכנסת עופר כסיף. היא עוסקת בשאלה מיהו הגורם הממשלתי האמון על ניטור מחלות מקצוע במדינות השונות ומהו מקור נתוניו, וזאת במטרה להציג דוגמאות למודלים לניטור מחלות מקצוע המיושמים במדינות שונות.
מהי ההגדרה למחלת מקצוע?
מחלת מקצוע (disease occupational) מוגדרת על ידי המינהל האירופאי לבטיחות ובריאות בעבודה (European Work at Health and Safety for Agency, או OSHA-EU) כך: "כל מחלה הנגרמת בעיקר מחשיפה בעבודה לגורם סיכון פיזי, ארגוני, כימי או ביולוגי או לשילוב של גורמים אלו".
לפי ארגון העבודה העולמי, הגדרת מחלת מקצוע אמורה לשקף שני היבטים: האחד, קשר סיבתי בין חשיפה לחומרים מסוימים או לתנאים מסוכנים לבין מחלה מסוימת; השני, שיעור היארעות גבוה יותר של המחלה בקרב קבוצת הנחשפים לגורמים אלה בהשוואה לשיעור ההיארעות הממוצע בקרב האוכלוסייה הכללית.
מחלות מקצוע - הנתונים
לפי אומדן שנעשה על בסיס נתונים מארגון העבודה הבין-לאומי (Organization Labour International, או ILO) ומארגון הבריאות העולמי, בשנת 2019 נפטרו ברחבי העולם כ - 2.6 מיליון עובדים כתוצאה ממחלת מקצוע, שהם כ - 89% מכלל העובדים שנפטרו באותה שנה מסיבות הקשורות לעבודה. לפי אותו אומדן, בשנת 2019 מחלות מקצוע גרמו לאובדן של 180 מיליון שנות חיים מותאמות לנכות (years life adjusted disability, או DALY) וההפסד לתוצר המקומי הגולמי (התמ"ג) העולמי נאמד באותה שנה בכ - 6%.
ניטור מחלות המקצוע
מחלות מקצוע הן בעיה עולמית הדורשת התמודדות ואחד הכלים המרכזיים במאמץ להתמודדות עם מחלות אלה הוא ניטור מגמות התחלואה, כלומר קביעת מנגנון לדיווח על מחלות מקצוע וניתוח הנתונים במטרה ללמוד על הקשר שבין התחלואה או סיבת המוות לבין עיסוקו של העובד, לזהות מוקדי תחלואה וכן לזהות את הופעתן של מחלות תעסוקתיות חדשות או של גורמי סיכון חדשים.
מה קורה בישראל?
במדינת ישראל, הגורם האחראי על ניטור ורישום מחלות מקצוע הוא הרשם למחלות תעסוקתיות במרכז הלאומי לבקרת מחלות (מלב"ם) במשרד הבריאות, שהוקם בשנת 2011 בשיתוף ובמימון מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית במשרד העבודה. לרשם ועדת היגוי, שמורכבת בין השאר מנציגי משרד העבודה, משרד הבריאות, קופות החולים, המוסד לביטוח הלאומי וצה"ל.
עם זאת, נתוני הרשם מבוססים על נתונים שמועברים אליו ממינהל הבטיחות במשרד העבודה וכוללים דיווחים מרופאים, ובעיקר רופאים תעסוקתיים, שהועברו למינהל וכן נתוני תביעות שהוגשו למוסד לביטוח לאומי בגין תחלואה תעסוקתית ושהוכרו כפגיעות עבודה ומועברים למינהל בדיווח שנתי.
מה קורה בעולם?
מיהו הגורם הממשלתי שאמון על ניטור מחלות מקצוע במדינות השונות ומהו מקור נתוניו?
על מנת ללמוד על המודלים המיושמים בעולם בנושא זה, פנתה הכנסת אל המרכז האירופי למחקר ותיעוד פרלמנטריים (ECPRD או ,European Center for Parliamentary Research and Documentation) בבקשת מידע אחידה שהועברה ל - 19 מדינות החברות או המשקיפות בארגון, ומתוכן התקבל מענה מ - 16 מהן.
קיימת שונות בין המענים שהתקבלו ברמת הפירוט ובאיכות המידע, ולכן הסקירה התבססה על התשובות שהתקבלו מ - 10 מדינות שרמת הפירוט בהן, כמו גם מידע נוסף שנאסף על ידי הכנסת, אפשרו ללמוד על עיקרי המודל, והן: בלגיה, דנמרק, הולנד, לוקסמבורג, נורבגיה, ספרד, פינלנד, צ'כיה, שבדיה ושוויץ.
הממצאים המרכזיים
בחלק מהמדינות שהשיבו לבקשת המידע, ניטור מחלות מקצוע מתבצע על ידי גורם הקשור למשרד העבודה, אך בעוד שבלוקסמבורג, הן הניטור של מחלות מקצוע והן הדיווח על מחלות אלו מתבצע על-ידי הפיקוח על העבודה והמכרות, הכפוף למשרד העבודה, התעסוקה והכלכלה החברתית והסולידרית, בדנמרק ובשבדיה גוף הניטור הוא רשות הנמצאת באחריות משרד העבודה, אך נתוניה נשענים על דיווחים שהיא מקבלת מגוף ביטוח סוציאלי.
בהולנד, המשרד לעניינים חברתיים ותעסוקה הוא האמון על המדיניות הממשלתית בנושא הגנה על עובדים בסביבת העבודה והוא מבצע את הרישום והניטור של מחלות מקצוע על-ידי גוף חיצוני, המרכז ההולנדי למחלות מקצוע שהוא חלק מהמרכז הרפואי של אוניברסיטת אמסטרדם ויש לו קשרים הדוקים (linked closely) עם המשרד.
בחלק מהמדינות ניטור מחלות מקצוע נמצא באחריותם של גופים הקשורים לגופי ביטוח סוציאלי. הניטור של מחלות מקצוע בבלגיה מתבצע על ידי הרשות הפדרלית לסיכונים תעסוקתיים שהיא מוסד ציבורי לביטחון סוציאלי שמטרתו לדאוג למיצוי זכויותיהם של חולים במחלות מקצוע ותאונות עובדה.
בספרד הגורם המרכזי בניטור נתונים על מחלות מקצוע הוא יחידה אדמיניסטרטיבית שהוקמה בשנת 2007 בתוך הביטוח הלאומי הספרדי כדי להעמיד לרשות הגורמים בביטוח הלאומי ובמשרד העבודה את הנתונים שיאפשרו להם להשיג את מטרותיהם בתחום הבריאות והבטיחות בעבודה.
בשווייץ, שבה המעסיקים מחוייבים לבטח את עובדיהם בביטוח תאונות בחברות ביטוח, על הממשלה לוודא שאיסוף נתוני הביטוח מתבצע באופן אחיד. לשם כך ממנה משרד הפנים את קבוצת התיאום של נתוני ביטוח על תאונות הקובעת את הקווים המנחים בנוגע לאחידות הנתונים על ביטוח על תאונות והיא מפקחת על שירות הריכוז של נתוני ביטוח על תאונות, שאחראי על ריכוז הנתונים בנושא מחלות מקצוע.
בנורבגיה ישנה הבחנה בין מחלות הקשורות לעבודה (diseases related-work) לבין מחלות מקצוע (occupational disease), שהיא הגדרה מצומצמת יותר, וכל אחד מסוגי מחלות אלה מנוטר על-ידי גורם אחר:
- מינהל הפיקוח על העבודה, שמתמקד בבטיחות ובריאות בעבודה ומהווה סוכנות תחת המשרד לעבודה והכלה חברתית, מקבל דיווחים מרופאים על מחלות הקשורות לעבודה.
- מינהל העבודה והרווחה, שהוא גוף הביטוח הסוציאלי במדינה, מקבל ממעסיקים דיווחים על מחלות מקצוע.
אין בהכרח חפיפה בין המקרים שמדווחים לכל אחד מגופים אלו, ואין העברה יזומה של מידע בין הגורמים.
בחלק מהמדינות, ניטור מחלות מקצוע מתבצע בהובלת גוף במשרד הבריאות או הקשור אליו. נתונים על מחלות מקצוע בצ'כיה נאספים על ידי המכון למידע ולסטטיסטיקה של הבריאות שנוסד על ידי משרד הבריאות הצ'כי ונתונים אלה מבוססים על דיווחים של רופאים בעלי אישור מיוחד.
הניטור של מחלות מקצוע בפינלנד מנוהל על ידי רשם מחלות מקצוע במכון הפיני לבריאות תעסוקתית. המכון החל את דרכו כמחלקה למחלות תעסוקתיות בקליניקה באוניברסיטה בהלסינקי, ובשנת 1978 קיבל מעמד בחקיקה ונמצא בתחום המינהל של המשרד הפיני לעניינים חברתיים ובריאות. עם זאת, מקור נתוניו הם דיווחים שמעבירים מעסיקים ורופאים לגורמי הביטוח – למרכז הפיני לפיצוי עובדים ולמוסד לביטוח סוציאלי לחקלאים – והם מעבירים מידע זה לרשם.
ההבדלים בין המדינות
הדוגמאות המוצגות בסקירה אינן מייצגות בהכרח את כלל המודלים המיושמים בעולם לניטור מחלות מקצוע והמסמך אינו עוסק ביעילותם של המודלים השונים. כמו כן, בעיון במודלים השונים יש לתת את הדעת לכך שהמדינות השונות נבדלות ביניהן בחלוקת העבודה בין משרדי הממשלה האמונים על התחומים המשיקים לנושא מחלות מקצוע, בתעשיות הדומיננטיות בהן שעשויות להשפיע על מחלות המקצוע השכיחות במדינה, במדיניות הרווחה ובמבנה מערך הביטחון הסוציאלי במדינה, בהגדרה של מחלות מקצוע במדינה ובהיבטים רלוונטיים נוספים, ולכן המודל המיושם במדינה מסוימת עשוי לשקף את המאפיינים הייחודיים של אותה מדינה.
ישנם מודלים שונים לניטור מחלות מקצוע, הנבדלים בזהות המשרד הממשלתי המוביל נושא זה (משרד העבודה, משרד הבריאות, גוף הביטוח הסוציאלי, שילוב של גופים אלה) ובמקור הנתונים שעליהם נשען גוף הניטור (דיווחים הנמסרים לו ישירות או התבססות על נתונים הנמסרים לגורמים אחרים כגון גוף הביטוח הסוציאלי).
שונות זו נובעת מכך שמדובר בנושא המשיק לתחומים שונים ובהם תעסוקה, בריאות וביטוח סוציאלי כמו גם ממורכבות הנושא. בנוסף, בכמה מדינות, ובהן ישראל, קיימת בעיה של תת דיווח על מחלות מקצוע, אולם לא ניתן ללמוד מכך בהכרח על יעילות המודל, בין השאר, מכיוון שתת הדיווח בכל מדינה עשוי לנבוע מסיבות שונות.
מקור
ניטור מחלות מקצוע במדינות שונות, תמצית, הכנסת